В украинской системе нечего исправлять, - там все надо менять.

Евгений Чичваркин

Пользовательского поиска
Перекресток цивилизаций
Другие диалоги:

Децентрализация власти в 21-м веке - обзор

Версия для печати
С.Уайт
3 апр 2015 года

Децентрализацию часто считают ключевой составляющей добросовестного управления и развития. Она также широко признана как процесс, чреватый сложностями и потенциальными неудачами. На этом фоне мы предлагаем обзор 33 научных работ, статей и книг по вопросам децентрализации с 1956 по 2013 год, включая исследования правительства США, Мирового Банка, национальных и международных аналитических центров, а также множества университетов и отдельных ученых.

В основном авторы неявно пытаются обосновать необходимость децентрализаци. Если государство выполняет определенные функции на возможно более низком, приближенном к народу уровне управления, то считается, что это приносит людям больше пользы, и в свою очередь, народ будет более лоялен к такой власти.

Такие соображения выглядят убедительно, но, несмотря на потенциальные подводные камни, связанные с их реализацией, большинство ученых согласны, что децентрализованная система управления, скорее всего, более эффективна и ответственна, чем централизованная.

Тем не менее, сохраняются огромные различия между теоретическим обоснованием децентрализации и опытом, накопленным за много лет практики. Реальные успехи по децентрализации в целом ряде стран просто трудно оценить. Таким образом, большая часть научной литературы фокусируется на осмыслении того, что и почему не удалось, и как лучше ее проводить.

С этой целью, статьи, включенные в наш обзор литературы по децентрализации, обычно разбирают отдельные аспекты этого процесса, пытаясь определить их положительные и отрицательные стороны. Это можно назвать дедуктивным подходом, поскольку общая динамика чрезвычайно сложна.

Если и можно сделать какой-то более-менее определенный вывод из этого обзора, то он состоит в том, что даже подробное изучение эмпирических данных о децентрализации приносит лишь неоднозначные и неубедительные результаты.

Несмотря на то, что каждое из исследований приносит несколько более четкое представление о различных аспектах децентрализации, в целом эксперты, похоже, еще долго будут исходить из догадок вместо веских доказательств. Нетрудно заметить, что при формировании политики общество знает гораздо больше о том, что не сработало в прошлом, чем о том, что, скорее всего, будет работать в будущем. Тем не менее, есть очень тщательные и серьезные исследования по этому вопросу, которые были проведены уважаемыми международными экономистами и политологами. Результаты этого обзора литературы представлены по четырем направлениям: общие определения, ожидаемые результаты, эмпирические проблемы, и планы будущих исследований.


Общие определения.

Хотя существует огромное разнообразие в определении децентрализации, есть некие наиболее распространенные определения. Децентрализация, как правило, разбивается на три различных, но взаимосвязанных процесса.

Децентрализация ответственности. Это процесс, посредством которого центральное правительство распределяет ответственность за определенные услуги региональных филиалов без какой-либо передачи полномочий. Многие ученые не считают это истинной децентрализацией, а просто просто созданием на местах подразделений центральной власти, деконцентрацией.

Делегирование. Это процесс передачи ответственности за принятие решений и исполнение государственных функций местным органам власти. В этом случае органы местного самоуправления не в полной мере контролируются центральными органами власти, но подотчетны им.

Деволюция. Она происходит, когда центральный орган дает полномочия, финансы, и создает квази-автономные единицы местного самоуправления. Современная литература считает деволюцию наиболее чистой, или, по крайней мере, самой глубокой формой децентрализации.

Типы децентрализации дополнительно можно разбить на политическую, административную или финансовую.

Политическая децентрализация обычно определяется как процесс, в котором политические институты отслеживают и учитывают интересы граждан и превращают их в политические решения.

Административная децентрализация касается того, каким образом политические институты вырабатывают политические решения в отношении работы налоговых и регулирующих органов.

Эти определения отражают сочетание определений, найденных в ходе обзора литературы.

Фискальная децентрализация касается сбора налогов местными органами власти, расходов и исправления дисбалансов.

Хотя политические, административные и фискальные модели децентрализации связаны между собой, большинство авторов фокусируются на чем-то одном, стремясь понять динамику этого конкретного аспекта децентрализации, а также чтобы построить доказательную базу, которая демонстрирует его влияние на другие области.

Хотя даже в теории это может показаться несколько расплывчатым определением, проблемы еще более обостряются, когда эти различные процессы рассматривают на практике. Во многих случаях трудно измерить уровень автономии и возможностей местной власти, трудно сравнивать и политический, административный и финансовый статусы, потому что децентрализация редко существует в чистом виде.

Например, местному самоуправлению могут быть переданы административные полномочия без соизмеримых финансовых ресурсов, что приводит к несоответствию ее полномочий и возможностей. Кроме того, различные местные органы (например, те, которые обеспечивают образование, здравоохранение, электроснабжение, водоснабжение), могут быть децентрализованы в разной степени.

В этом случае, наблюдателям требуется весьма глубокое понимание происходящего, чтобы определить тип происходящей децентрализации.

Проблема определения в литературе признана, хотя немногие авторы предлагают свои решения.

По сути, децентрализация касается качества отношений между различными уровнями управления, что трудно оценить и измерить, особенно когда наблюдение за работой органов управления ведется не изнутри, а извне.


Ожидаемые результаты.

Основная цель децентрализации заключается в создании более эффективного и ответственного управления. Децентрализация часто проводится, чтобы компенсировать проблемы, связанные с работой централизованной системы. После национального кризиса, например, конфликта или стихийного бедствия, когда часто рекомендуется децентрализация в качестве инструмента для повышения эффективности работы властей и улучшения распределения ресурсов.

Децентрализация также рассматривается в качестве неотъемлемой части усилий по обеспечению устойчивого развития, особенно борьбы с нищетой. Считается, что местное самоуправление, будучи ближе к народу, имеет лучшую информацию о том, кто и в чем нуждается, и лучше сможет распределять общественные блага и услуги.

Есть и другие аргументы в пользу децентрализации. Считается, что она может ограничить размер государственного сектора; снижает коррупцию; позволяет властям чутче реагировать на потребности граждан; помогает избегать конфликтов и лучше защищать права меньшинств; притупляет межведомственную конкуренцию; улучшает работу коммунальных служб.

Однако есть и аргументы против децентрализации: она не ограничивает размер государственного аппарата; не снижает уровень коррупции на местах; может дестабилизировать ситуацию в этнически или культурно разнородных местностях; неэффективна из-за множества межбюджетных трансфертов; не способствует экономическому росту и росту прямых иностранных инвестиций; некоторые авторы считают, что она не приводит и к улучшению работы государственной службы.

Что важно учитывать при оценке ожидаемых от децентрализации результатов, они очень чувствительны к искажениям. В вышеупомянутых списках, некоторые вещи входят как в положительные, так и в отрицательные стороны, что подчеркивает неоднозначную природу эмпирических данных и множество факторов, участвующих в этом сложном процессе.

Исследования показывают, что коррупция как будто бы уменьшается благодаря фискальной децентрализации. При этом остается неясным, действительно ли она снижается, или, когда ослабевает контроль из центра, местные власти о ней просто меньше говорят.

Для дополнительной иллюстрации того, как и почему эмпирические результаты отличаются от того, что ожидается в теории, многие ученые изучают нелинейную динамику, и даже дифференциальные уравнения. Эти исследования показывают, насколько сложными и тонкими являются процессы управления.

Здесь можно отметить результаты двух исследований. Одно исследование отслеживает влияние политической централизации на бюджетную децентрализацию. По данным исследования, проведенного Р. Ениколоповым и Екатериной Журавской, децентрализация влияет на экономический рост, качество работы властей, причем ее успех сильно зависит от силы национальной партийной системы и того, являются ли местные и государственные руководители выборными или назначаются из центра.

Второе исследование, что свидетельствует о сложности процесса децентрализации, проведено Даниилом Трейсманом. Анализ Трейсмана показал, что чем больше уровней власти, тем хуже они работают. Кроме того, чем меньше юрисдикция нижнего, или первого, уровня власти, тем хуже он выполняет свои обязанности.

Такие выводы могут показаться несоответствующим общей цели приближения власти как можно ближе к населению, зато они хорошо иллюстрируют сложность проведения децентрализации.


Проблемы децентрализации в постконфликтных и «хрупких» государствах.

При проведении такой реформы, как децентрализация есть много «подводных камней», особенно в непростых условиях. Например, в стране, которая восстанавливается после конфликта или стихийного бедствия, некоторые из теоретических предположений могут не работать. Некоторые ученые утверждают, что децентрализацию в развивающихся или переходных экономиках вообще проводить не стоит.

Приведем некоторые выводы, сделанные в литературе о поведении децентрализации власти в пост-конфликтных странах, переживших стихийные бедствия или обладающих переходной экономикой.

Пост-конфликтные страны. Ричард Крук и Уильям Фокс исследовали децентрализацию в контексте разнородных культур и конфликта между ними. Они пришли к выводу, что хотя децентрализация может смягчить конфликт, она не сраабатывает, когда существует несколько разнородных групп под юрисдикцией первого уровня власти. Когда центральная власть использует децентрализацию как способ уменьшить разнообразие культур, она также мало что дает. Фокс утверждает, что децентрализация смягчает конфликты только там, где она повышает значение местных выборов, увеличивает доходы местных жителей и повышает занятость; однако она ничего не дает, и даже обостряет конфликты, если местные налоги повышаются, а региональная автономия становится слишком большой. Вероятность конфликта также повышается, если центральная власть не может поддерживать общественный порядок или в тех регионах, которые сильно зависят от природных ресурсов.

Страны, пострадавшие от стихийных бедствий. Существует мало документальных свидетельств о пользе децентрализации для восстановления территорий, пострадавших от стихийных бедствий и катастроф. Тем не менее, есть сравнительный анализ, проведенный на примере 46 стран, подготовленный Икбалом Кази и Ахмедом Мехеруном. Он тем более интересен, что децентрализацию власти часто считают ключевым средством для борьбы с последствиями катастроф. На практике оказалось, что в странах, где была проведена децентрализация от катастроф пострадало больше людей, чем в странах с сильной центральной властью.

Развивающиеся страны или государства с переходной экономикой. Наконец, есть пару статей, авторы которых пришли к выводу, что проведение децентрализации в развивающихся странах вряд ли может показать такие же хорошие результаты, как в развитых. Дженни Литвак, Джунад Ахмад, и Ричард Берд предостерегают от проведения децентрализации в развивающихся странах, утверждая, что в них нет надлежащих условий – нет ни должного контроля над исполнением решений, ни надзора, ни обратной связи.

Как указывает в своей работе Кай Кайзер, децентрализация мало что дает и в борьбе с бедностью, во всяком случае, ее нельзя считать чем-то самой собой разумеющимся, поскольку успех от такой реформы сильно зависит от местных условий.

Помимо вопроса об условиях, в которых децентрализация приносит пользу, а в каких – нет, есть еще одна проблема – существует слишком много факторов, влияющих на ее результаты, наконец, трудно понять отношения между всеми участниками этого процесса. В теории, децентрализация должна всегда приносить пользу, однако, на практике это случается редко.

Страны и международные организации часто сосредотачиваются на финансовой децентрализации (распределение доходов, введение налога на имущество и т.п.), или политической (местные выборы), не понимая их взаимосвязь и взаимодействие. Наконец, из-за политических и экономических ограничений, децентрализация никогда не проходит гладко.

Даже в исследовании Мирового Банка говорится, что «децентрализация это процесс, который проходит рывками, а иногда и поворачивает вспять. Кроме того, способ ее проведения, последовательность действий, выбор форм, тоже могут оказаться крайне важны.

Зачастую она проходит асимметрично, и иногда может оборачиваться на централизацию, если местная власть оказывается слишком слабой.

Тем не менее, по мнению некоторых ученых, неполная децентрализацияиз-за сложной взаимосвязи между возможностями местной власти и дополнительными финансовыми ресурсами, предоставляемыми из центра, более опасна, чем полностью централизованная система (Kahkhonen and Lanyi 2001; Bahl and Martinez-Vazquez 2006).

Проблема в том, чтобы продолжать двигаться вперед, переходя от децентрализации к деволюции власти, пусть даже асимметрично, пусть рывками, и при этом достичь глубокого понимания взаимодействия всех участников этого процесса, всех органов и уровней власти, и сути их отношений.


Перевод А.Маклакова.

Источник:http://csis.org/files/publication/120329_White_Decentralization_Web.pdf

Версия для печати
Рекомендуем к прочтению

Вооруженные негосударственные силы: тенденции и вызовы

Когда государство не справляется с охраной общественной безопасности, эту лакуну заполняют негосударственные вооруженные силы – инсургенты, банды, частные охранные фирмы; значение этих формирований в мире неуклонно растет. Наиболее тревожным, пожалуй, является то, что процесс приватизации госструктур безопасности происходит «как бы легитимно», когда группировки, описанные выше, не стремятся свергнуть само государство, и действуют якобы на законных основаниях. В самом деле, несмотря на аполитичный характер некоторых вооруженных групп, они разрушительны для государства, в особенности, когда криминальные элементы получают власть и расширяют сферу влияния посредством подпольной деятельности.

Незаконные, негосударственные вооруженные формирования – как и их законные «братья», они формируют сложную сеть безопасности для решения различных задач, первая из которых – их собственное выживание. Приватизация органов охраны общественного порядка разрушительно сказывается на общественной безопасности, так как ответственность переходит в частные руки. Гарантированная безопасность, в конечном счете, становиться доступной только тем, кто располагает средствами для содержания частной охраны, либо рискует довериться нелегальным группировкам и бандам. Это подрывает и без того низкую репутацию государственного правового режима.

Читать далее

 

Материалы по теме
Зал периодики

Битва за виборчу систему

Первый год президентства Петра Порошенко

Айварас Абромавичус: Ми тут зібралися не для того, щоб тупцювати на одному місці черепашачими ніжками

Як працюватиме український аналог ФБР

Аваков: Я за полное разграничение с оккупированным Донбассом

Закрытая встреча: О чем украинский бизнес говорил с президентом

Кравчук: Ошибки президента в кадровых решениях зачастую настолько очевидны, что вызывают удивление

Новая модель развития финансов

Вахтанг Кипиани: Крым как Абхазия. Между оккупацией и этноцидом

Кличко мне друг, но выборы дороже?

Як не варто проводити адмінреформу, або Чи повторить Україна помилки Латвії?

Як знайти компроміс між олігархами і суспільством

The Economist: податок в Україні зросте, державні видатки скоротяться

Коментар: Порошенко має діяти

Олигархи сломают власть

Жизнь без европейской перспективы

Спочатку корупція, решта потім

В Україні насправді немає ані лівих, ані правих рухів – Портников

Роман Чернега: "Половина работников в Украине работают нелегально"

In memoriam: Чему погибший Джон Нэш мог бы научить Украину

Гарбуз на тортике

Небезпечні радники. Чи будуть зроблені висновки з поразок?

Андрій Коболєв: Людям давали дешевий газ, щоби іншою рукою забирати в них значно більше

Експерт: Порошенко за рік президентства допустив низку помилок

Для реформи децентралізації потрібен фундамент

ВР восьмого созыва с высокой вероятностью не доживет и до середины каденции

Дефолт или ультиматум?

Маємо другий неоголошений дефолт?

Эволюция достоинства

Пряма і явна загроза: як корупція шкодить національній безпеці України

Ничего в Минздраве

Глава податкової міліції Сергій Білан: Завдання - зламати систему

Инфографика: Как депутаты ходят на работу. Рейтинг и антирейтинг голосований

Платить по счетам: что даст Украине мораторий на погашение долгов

Коты в мешке. По каким правилам пройдут местные выборы-2015

Старі «граблі» й нові...

Кто-то должен ответить

Павло Шеремета: В правительстве возобладали аппаратные инстинкты

Примирення з Донбасом та РФ. Чи можлива без нього європейська безпека?

«Відверто Кажучи, Верхівка Вашої Еліти Дуже Корумпована»

«Украинский кризис» 2013-2015 годов или основы современного международного порядка

Про институциональный кризис

Сломать вертикаль власти. Опыт компании Zappos

Україна — від епохи Середньовіччя до Нового світу

Цугцванг Яценюка?

По чьим рецептам вылечат страну

Почему Украина до сих пор не ратифицировала Римский устав?

Архітектура поразки

Удобная «отмазка»

Рада после «майских»: о проблемах Донбасса поговорили и забыли

 

page generation time:0,107